招標采購是事業單位一項復雜的工作，必須結合實際情況制定健全、合理的物資采購內部控制制度，嚴格按照招標采購法規以及其他有關采購政策規定開展業務，確保真正采購到質優價廉的物資設備。本文總結研究基層事業單位招標采購實踐中遇到的各種問題，并就完善相關法規提出針對性建議。
總結研究基層事業單位招標采購實踐中遇到的各種問題，主要表現為，招標投標各方主體與行政監管部門對招標采購法律規定認識理解不準確、執行法律規定不到位，以及法律制度規定不適應實際采購需求等三個方面問題。
一、對采購方式和法律適用理解把握不準確
公益事業單位采購資金大多屬于預算資金。因此，多數情況下采購活動應當遵守政府采購方面的法律規定，采用招標方式采購的，還應當遵守招標投標方面的法律規定。但是，在實際工作中對采用何種方式進行采購以及如何適用法律還存在一些誤區。
一是認為既然使用的是預算資金，只能采用《政府采購法》規定的采購方式。《政府采購法》將政府采購分為兩大類，集中采購和分散采購。對列入集中采購目錄范圍內的采購，不論資金數額大小均應由集采機構集中采購。對未列入集中采購目錄內的采購，屬于分散采購。此類采購資金在限額以上的，應當按照《政府采購法》規定的采購方式進行采購；在限額以下的，采購人可以自主決定如何采購，可以不按照《政府采購法》規定的采購方式和程序進行采購。這是《政府采購法》兼顧公開、公平競爭和效率兩個方面，做出的科學的制度設計。因此，究竟以何種方式采購，采購人要根據相關規定具體分析確定。
二是認為既然使用的是預算資金，只能采用招標方式進行采購。這種看法是對政府采購以招標采購為原則的片面理解，忽視了《政府采購法》規定的單一來源、競爭性談判、詢價等采購方式的制度價值。正確的做法應當是根據各類采購方式適用的情形，合理選擇恰當的采購方式進行采購。
三是認為采用招標方式采購的，僅遵守《招標投標法》及其實施條例即可。按照現行政府采購的規定，事業單位使用預算資金進行采購本質上屬于政府采購，不會因為采用哪種方式采購而改變屬性。因此采用招標方式進行采購的，還應當遵守政府采購方面的法律關于政府采購的實體性規定，比如說要遵守集中采購和分散采購的規定，要遵守政府采購政策的規定等。根據特別法優于一般法的原則，還應當遵守《政府采購法》及其實施條例對招標采購做出的特殊規定。
二、采購不按照法律規定的方式和程序實施
這個問題在應當采用招標方式采購的情況下最為突出。招標采購本質上強調的是充分競爭的市場原則。最大可能的杜絕暗箱操作，私自相授，做到公開、公正、公平；最大限度地鼓勵競爭，因此有著嚴格的程序規定，尤其是時限要求，這必然會影響采購效率。為了兼顧效率與公平，《政府采購法》及其實施條例規定采購人在預算編制時應當編制年度采購計劃，并對緊急、小額采購等做了專門安排。實踐中這些規定執行得不好，年度采購計劃缺失或者考慮不周，為應對突發任務需要安排臨時采購。補辦招標采購手續、將應該公開招標的項目化整為零規避招標的情形時有發生；小型采購項目陪標、圍標現象普遍存在；招標文件量身定做、泄露甚至勾兌標底的行為屢禁不止。這些問題的存在嚴重違背了招標制度設計的初衷。
三、評審專家的專業能力無法有效發揮
現行采購（包括招標）法律規定限制了采購人自主選擇供應商的權利，基本上將決定權交由評審專家代行。這一規定的本意是好的，由評審專家作為獨立第三方客觀評判，公平、公正確定供應商。但是，實踐中受兩方面因素制約，這種理想狀態很難達到。一個因素是從專家庫中隨機抽取專家，難以保證所抽取專家的專業能力適合所評審的項目要求。有時甚至抽取的專家有超過半數并非評審項目所需專業領域的專家，評審意見難以體現專業水準。另一個因素是即使專家的專業能力滿足評審需要，還是無法避免人情因素。特定領域的專家往往平時就與該領域的采購人、供應商保持密切聯系，專家之間也相當熟悉，常常相互之間還有利益瓜葛，評審結果容易出現偏差。
四、自體監督效果不佳
按照《招標投標法》和《政府采購法》的規定，有關行政監督部門應當對采購活動及其當事人的行為實施監督，依法查處采購活動中的違法行為。但是，在實際工作中，事業單位采購的監督工作一般由紀檢監察部門負責。受專業能力的限制，紀檢監察部門工作人員只能對招標的程序是否合規進行監督。如對公開招標，只能看到開標、評標現場的活動情況，而對其他情況無法掌握，對于是否存在泄露標底、是否圍標、串標等在短時間內無法判斷；對于招標文件、投標文件的專業性內容更是難以做出判斷。同時，由于有紀檢監察部門參與監督，采購部門還會將此作為“擋箭牌”，認為紀檢監察部門到場監督了，采購工作就合規了，即便事后發現問題也不是自己的事，反而放松了自己對采購工作的要求。因此，由采購人自己的紀檢監察部門對采購活動進行監督往往流于形式，效果并不好。
五、意見建議
上面列舉的僅僅是招投標實踐中出現的部分問題。目前，黨中央、國務院明確要求對《招標投標法》進行全面修訂，國家發展改革委已經牽頭開始了修訂工作。建議在本次修訂過程中，對招投標領域中存在的問題進行深入分析，對現行招投標制度進行全面修訂。具體提出以下建議：
一是進一步聚焦招投標鼓勵公平競爭的功能，劃清制度邊界。現行《招標投標法》將提高經濟效益、保證項目質量作為立法目的的兩項內容，近年來又賦予了招投標反腐敗的職能。實踐證明，招投標可以在這些方面發揮一些作用，但成效并不明顯，一些違法行為反而將招投標作為自己的合法外衣。同時，為了實現上述目的，招投標制度設計更加復雜，制約了當事人的權利，影響了采購效率。這種制度設計在一定程度上還激起了當事人名義合法實質違法的企圖。工程質量、商業賄賂和腐敗等問題應當由專門的法律規范，我們已經有了這樣的法律，《招標投標法》沒有必要過多關注這些問題，而應當重點關注競爭的公平和效率，同時把實踐中容易引起歧義的規定進一步細化，增強可操作性。
二是區別采購情形設計采購流程，提高采購效率。現行《招標投標法》的采購程序主要是針對工程采購來設計的，招標過程時間比較長。工程項目通常比較大，需要考慮的環節多，編制投標文件以及評標等消耗的時間比較長，應當給投標人留出必要的時間。但是對于貨物和簡單的服務采購來說，消耗與工程采購一樣的時間、履行嚴格的專家評審程序就沒有必要了，實踐中招標人會想方設法采取變通的做法，反而損害了招投標制度的嚴肅性。因此，本次修訂《招標投標法》針對通用貨物和服務采購，應當進一步優化采購流程，提高采購效率。
三是進一步厘清監管職責，做到不缺位、不越位。國家發展改革委法規司司長楊潔在今年5月份召開的《招標投標法》修訂工作國際研討會上的致辭中指出，《招標投標法》對政府與市場權力責任邊界的界定不夠清晰，對市場主體特別是招標人的自主權干預過多，對評審專家缺乏嚴格的考核標準和責任約束，存在管得過多與管得不到位并存的情形。這個判斷是符合實際情況的。我認為，首先，要解決管得過多問題。實踐中有些監管部門什么都管，甚至招標投標業務全流程管控。但是并沒有由此避免圍標、串標、亂評標等問題的發生。招標本質上是一種采購行為，采購的標的物是工程、貨物和服務。就采購目的或者作用來說，有些情況下可能涉及公權力。比如政府機關采購辦公樓，是為了有地方辦公，并行使職權。但就采購行為本身來說，并不涉及公權力的行使，招投標任何一方當事人都不能強迫另一方與自己交易，也就說雙方的法律地位是平等的。因此，在法律關系的范疇中，招標投標活動屬于民事法律行為。既然屬于民事法律行為，招投標活動就應當遵守民法的基本原則，其中最需要強調的就是當事人意思自治原則——招投標活動當事人對自己的行為負責，法律或者監管機關應當盡可能少地進行干預。《招標投標法》對招投標活動的監管部門及其職責做了規定。按照法無授權不可為的原則，監管部門只需要履行法律明確的監管職責。同時，按照法律規定，監管部門主要采取事后監管，沒必要時時處處采取事先監控，對大部分違法行為可以采用“不告不理”原則。同時，實踐中還要避免非法定監管機構對招投標活動的越位干預。有些沒有法定招投標監管職責的機構部門常常對招投標活動越位發號施令，卻由于缺乏相應的專業知識，經常發生違反招投標制度的行為，給招標投標當事人造成不良影響。其次，依靠傳統行政監管方式，無法有效規范招標投標市場交易秩序。一方面應當強化招標投標雙方的權利責任，發揮招標投標當事人相互監督制約作用；另一方面，應當大力實行電子招標投標，利用電子招標投標交易系統永久留痕記錄和交易大數據分析，實現事中事后在線行政監督，并發揮社會公眾聚合監督作用。
作者：姚桂霞
作者單位：中國國土資源航空物探遙感中心
來源：《招標采購管理》