自2014年以來，國務院為加強對地方政府性債務的管理，控制地方政府性債務的規模，防范因地方政府大規模舉債可能引發的區域性和系統性金融風險，發布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發【2014】43號），提出“推廣適用政府與社會資本合作模式”。其后，財政部、發改委又相繼下發了多份通知及相關合同指南，以推進“推廣適用政府與社會資本合作模式”。在財政部、發改委的相關發文中，將“政府和社會資本合作模式”概括為“PPP模式”。一時間，PPP模式引起了潛在的社會資本方的極大關注。社會資本方首先關心的當然是可開展PPP模式的相關項目及其收益問題，但此外其還注意到潛在的項目風險，如政府方可能存在違約、項目退出、糾紛解決方式等問題。在本文中，筆者將就仲裁受案范圍、PPP項目合同的法律性質進行淺析，以探索仲裁爭議解決方式在PPP項目合同糾紛中的適用。微信訂閱號PPP項目爭端解決（PPPzdjj）發布了一批PPP項目的資料，歡迎關注查看。 1.仲裁的受案范圍 《仲裁法》第二條規定：平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛，可以仲裁。同時，第三條規定：婚姻、收養、監護、扶養、繼承糾紛；依法應當由行政機關處理的行政爭議不能仲裁。第四條規定：當事人采用仲裁方式解決糾紛，應當雙方自愿，達成仲裁協議。沒有仲裁協議的，仲裁委員會不予受理。 從仲裁法的以上規定不難看出：平等的民事主體之間只有就財產權益類糾紛，在達成仲裁協議的基礎上，才屬于仲裁的受案范圍。即平等主體的人身糾紛、非平等主體之間的所有糾紛（如行政糾紛）均不屬于仲裁的受案范圍。 2.PPP項目合同的法律性質 目前，學界對PPP項目合同法律性質的認識存在一定的分歧，一部分學者認為該合同屬于民事合同，而另一部分學者認為其同時還具有行政合同的性質。微信訂閱號PPP項目爭端解決（PPPzdjj）發布了一批PPP項目的資料，歡迎關注查看。 對此，筆者認為PPP項目合同法律性質的界定，不能僅考慮締約主體的性質，還需考慮締約主體在該PPP項目中所起的具體作用。因PPP項目是政府方為完成某項公共職能，同時解決該項目建設過程中的資金及運營問題而與社會資本方及其它締約方簽訂的合同。因此，PPP項目合同本身就可能存在兩種不同的類型：第一種類型為僅確定政府方與社會資本方平等的權利義務關系；第二種類型為除確定上述平等的權利、義務關系外，還就該項目合同履行過程中政府特有的行政管理職能進行相關的約定（具有行政合同的特點）。根據《關于規范政府和社會資本合同管理工作的通知》（財金【2014】156號）（以下簡稱“156號文”）的附件《PPP項目合同指南（試行）》（以下簡稱“財政部合同指南”）和《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資【2014】2724號）（以下簡稱“2724號文”）的附件《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（以下簡稱“發改委合同指南”）可以看出，目前我國的PPP項目合同為上述第二種合同類型。因此，我國PPP項目合同除具有民事合同性質外，也具有行政合同的性質。 3.PPP項目合同的法律性質對仲裁爭議解決方式適用的影響 如上所述，我國目前的PPP項目合同為既具有民事合同性質又具有行政合同性質的混合性質合同。該種合同性質對其適用仲裁爭議解決方式的影響突出體現為：因PPP項目合同履行所產生的法律糾紛是否屬于仲裁的受案范圍。 筆者認為，PPP項目合同法律糾紛是否屬于仲裁的受案范圍不能僅從其合同性質方面進行考慮，而應當建立在區分PPP項目合同中具體的民事行為與行政行為的基礎上。換言之，PPP項目合同履行過程中所發生的涉及到項目建設、運營、移交過程中產生的糾紛（即不屬于行政管理領域的糾紛），應屬于平等主體之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛，可以通過約定的仲裁條款，納入到仲裁的受案范圍；而涉及到行政管理領域的糾紛，則不能通過約定的仲裁條款將該糾紛納入到仲裁的受案范圍。 筆者認為，發改委和財政部已意識到PPP項目合同項下存在著平等主體之間的財產性關系，其具體體現為：在《發改委合同指南》和《財政部合同指南》中，出現“強調合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障權利義務”，“PPP從行為性質上屬于政府向社會資本采購公共服務的民事行為，構成民事主體之間的民事法律關系”等相關闡述。因此，其將仲裁作為一種可供選擇的爭議解決方式，如“協商或調解不能解決的爭議，合同各方可約定采用仲裁或訴訟方式解決”及“需要特別注意的是，就PPP項目合同產生的合同爭議，應屬于平等的民事主體之間的爭議，應使用民事訴訟程序，而非行政復議、行政訴訟程序。這一點不應因政府方是PPP項目合同的一方簽約主體而有任何改變”。 另一方面，相關部門也意識到PPP項目合同并非僅存在民事法律關系，其仍然存在著行政法律關系。因此，出現了“政府作為公共事務的管理者，在履行PPP項目的規劃、管理、監督等行政職能時，與社會資本之間構成行政法律關系”的闡述。微信訂閱號PPP項目爭端解決（PPPzdjj）發布了一批PPP項目的資料，歡迎關注查看。同時，其未將行政法律關系產生的糾紛納入到通過民事糾紛解決途徑進行解決。 由此可見，PPP項目合同本身的性質，并不必然對仲裁爭議解決方式的適用與否產生直接的影響。在PPP項目合同履行過程中，具體爭議內容的法律關系性質才會直接對仲裁爭議解決方式能否適用產生影響。 4.PPP項目合同糾紛仲裁爭議解決方式所遇的困境 在司法實踐中，雖然已出現仲裁機構對PPP項目合同糾紛進行裁決的案例，且法院也已強制執行該仲裁裁決，如《西寧鵬鷂污水處理有限公司與西寧市水務局（原西寧市水利局）特許經營協議爭議案執行裁定書》（（2014）寧執字第274-1號），但是PPP項目合同糾紛中，仲裁爭議解決方式的適用所遇到的障礙性因素并未得以徹底解決，其突出的體現為： （一）《財政部合同指南》與《發改委合同指南》僅為部門規范性文件的附件，效力等級較低，其對PPP項目合同履行過程中適用仲裁爭議解決方式的規定尚需上位法的支撐。在實踐中，因PPP項目合同的一方簽約主體為政府方，且PPP項目合同履行過程中存在著多種行政行為，仲裁機構在受理案件時，對案件的識別存在一定的困難，加之，目前除財政部和發改委的兩份合同指南外，不具有更高位階的法律法規的支撐。所以，仲裁機構更多是通過相關的學理解釋或通過仿效個別仲裁機構受理PPP項目合同糾紛的案例來尋求支撐。因此，仲裁機構受理PPP項目合同糾紛的仲裁案件缺乏高位階的法律法規支撐，給仲裁機構能否必然受理上述合同糾紛帶來了極大的不確定性。 為此，筆者建議，通過立法或司法解釋的方法，對PPP項目合同及其履約過程中產生的法律糾紛類型進行分類定性，進而明確仲裁可受理的糾紛類型。 （二）在仲裁受理PPP項目合同糾紛的過程中，因政府方的違約往往伴隨著相關具體行政行為的作出，因此仲裁過程中通常會面對社會資本方與政府方可能存在的行政糾紛。這對于仲裁案件的審理將形成極大的挑戰，甚至稍不注意該案件就會超出仲裁案件的受案范圍。因此，相關的法律法規需進一步明確PPP項目合同履行過程中，哪些典型的類型屬于以行政行為的方式規避相應的民事責任。對于以行政行為的方式規避相應民事責任的行為，仲裁機構可直接就產生的相應民事責任進行裁決，而無需對該行為究竟屬于行政行為還是民事行為進行判斷，以免陷入仲裁受理行政糾紛案件的困境。 5.結語 正如《財政部合同指南》所述，仲裁相較于訴訟具有許多優點，如仲裁程序更具靈活性、專業性、保密性、在糾紛解決過程中所耗費的時間相對較短。因此，在解決PPP項目合同中所產生的平等主體之間的財產權益糾紛時，在達成仲裁協議的基礎上，應鼓勵采用仲裁這一爭議解決方式。（原標題《PPP項目合同糾紛中仲裁爭議解決方式的適用及其困境》 ，作者上海邦信陽中建中匯律師事務所胡智勇）
來源：PPP項目爭端解決